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奇平:剖析电子政务的政务定盘星系统
 
慧聪网   2005年5月10日11时46分   信息来源:eNet硅谷动力    

  电子政务,重在政务。这个政务,就是公共行政。电子政务的发展,由公共行政自身的发展决定。公共行政的全局性框架,主要由两次现代化转型及相应的两次公共行政范式转变确定。因此进行根基性研究,是居高临下把握政务主旨的捷径。  

 
  公共行政的第一次现代化,使公共行政实现了工业化意义上的现代化,其基本范式转向韦伯式的官僚化;第二次现代化,正使公共行政实现信息化意义上的现代化,其基本范式是转向新公共管理(或如毛寿龙所言“治道变革”)。 

  抓住电子政务的这个政务定盘星非常重要。日本桥本政权改革失败,与我国行政改革的胀缩循环,对电子政务提出一个严重的启示:变革缺乏明确统一的基础支撑,必会走向来回反复之路。 

  我认为,中国的新型工业化,是混合型的现代化运动,即工业化与信息化二次现代化的杂交。这决定了电子政务的行政基础,很可能将是韦伯官僚制与新公共管理的一个杂交变种。任何背离这一规律的理念,都难以成为中国电子政务的稳定范式。 

  第一次现代化的行政逻辑 

  现代化是一个社会经济文化转型过程。第一次现代化,是社会从农业社会向工业社会转变,经济从农业经济向工业经济转变,文化从封建文化向科学文化转变的过程。我们通常用工业化来做总的概括。第一次现代化中,许多国家的行政现代化,远远滞后于经济现代化。例如,希腊和中国在工业化中,由于行政建设受到政治动荡波及,官僚制都不成熟,还在补法治的课。对此类国家来说,第一次现代化意义上的行政现代化,均还没有完成。由此可见,不能认为,一个工业化的国家,其行政就一定是工业化的。那么,什么样的行政状态,算是完成工业化,或者说“实现了第一次现代化”呢?过滤掉行政学的细枝末节后,我们主要看两个主干:一是政治与行政二分,二是官僚制。 

  政治与行政二分的工业化实质 

  由威尔逊、古德诺总结提出的政治与行政二分,是工业化行政的逻辑起点,也是现代公共行政学的逻辑起点。政治与行政二分,在经济中相当于市场与企业二分,是斯密揭示的专业化分工这一工业化特征的典型体现。 

  在政治与行政二分之前,政治只是权利交换(或者说是交换与增值不分的状态)。工业化开始后,行政作为中间环节,独立于政治,与企业作为中间环节之独立于市场,是同一历史趋势的不同领域表现。市场主要依靠等价交换,企业却主要靠资本增值。通过企业对于市场的价值迂回,社会从农业直接经济,发展为工业迂回经济。同理,行政是政治的迂回。通过行政独立,政治发展为迂回的政治。这意味着,政治与行政的二分,不是公共行政学天然公理,而是工业化这一特定历史条件下,公共行政学的特殊定理。从经验观察,前现代公共行政的特点,常常表现出政治与行政不分,行政完全依附于政治的特点。 

  政府行政与企业管理,在价值迂回方面的作用是一样的,都在于以节省交易费用的制度安排,谋求专用性资本(政治资本即权力或经济资本即投资)的增值及利得。行政的独立有于提高政府的效率,但这种独立性一旦走向极端,又会失于政治性和公共精神的衰退,形成一种异化于社会的官僚主义力量,带来典型的“工业病”。注意政治与行政二分的这一工业化性质,对于我们后面理解第二次行政现代化(新公共行政)扬弃这种二分的理由,是十分重要的。 

  行政官僚制的工业化实质 

  当斯密指出专业化分工的工业化性质时,他只是在市场的意义上指出了工业化特征,直到相当晚近的科斯揭示了交易费用规律后,企业何以分层这一工业化的另一大特征,才被人们理性地加以认识。在识别分层结构这一工业化特征上,行政学比经济学幸运,因为出了一个天才的韦伯,提出了系统的官僚制理论,从而使政府组织理论,提前于企业组织理论,发现了科层制这一工业化规律。 

  这里,就要谈到一个不同于行政学界的普遍看法。行政学界往往以韦伯式的官僚制,与新公共管理(或管理主义),来划分公共行政的前后两个发展阶段。其中,把公共选择理论指导下的行政改革,归于新公共管理的广义范畴。行政学界这种划分,过于注重了学科技术性的方面,而忽略了问题的现代化大背景。大背景是第一次现代化与第二次现代化的分野。我认为,应当把公共行政领域的公共选择理论,划入官僚制理论的大范畴之内。理由是公共选择理论没有突破科层制这个大的历史范式。公共选择理论主张的扁平化,不是建立在流程再造基础之上,而是建立在职能划分基础上的。公共选择理论所主张的“小政府”,只不过是“小企业”化的政府。仍然是一种科层制下面的制度设计,只是组织规模大小不同而已。举例来说,对于奥斯特罗姆夫妇,把他们归于公共选择、新公共行政还是新公共管理,学界各种说法都有。我认为,公共选择与新公共管理,具有本质区别,奥斯特罗姆属于公共选择,而不属于新公共管理;奥斯特罗姆在“民主行政”意义上的新公共行政,与弗雷德里克森强调“公共性”意义上的新公共行政,也具有本质区别。奥斯特罗姆作为新公共行政,只是形似而非神似。 

 
作者:奇平 
 
 
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